CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional (positivo). v. 2. 21. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2021.

O processo legislativo é o conjunto de procedimentos estabelecido pela constituição específico do Poder Legislativo que envolve regras as quais o legislador deve obedecer para a elaboração das leis. O artigo. 59, da CF; diz que o processo legislativo compreende a elaboração de: emendas à constituição (PEC); leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; e resoluções. O processo legislativo é a atividade legislativa que envolve precipuamente atos legislativos; entendido como "a declaração unilateral da vontade estatal expressa e exteriorizada por escrito, que dispõe sobre a criação, modificação ou extinção de normas jurídicas abstratamente gerais" (CAETANO, 2015, p.275). A lei, desse modo, constitui produto do ato legislativo. Nesse sentido, por lei se entende a regra imperativa de caráter geral, emanada de autoridade competente, após tramitação segundo procedimento legislativo estabelecido pelo direito imposto ao homem e sancionado pela força pública. Nesse trabalho abordamos o processo legislativo no sentido estritamente jurídico, muito embora, segundo elucida Nelson de Souza Sampaio (2015, p.1) possa também ser entendido no sentido sociológico, quando se refere "ao conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em movimento os legisladores e ao modo como eles costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa", examinando-se, neste aspecto, a opinião pública, as crises sociais, os grupos de pressão, os acordos partidários, enfim, todos aqueles fatores que, de alguma forma, condicionam ou determinam a demanda da lei. O processo legislativo pode ainda ser analisado sob: a) uma racionalidade fundada nos princípios do estado democrático de direito; b) a orientação da ética do discurso, considerando os valores da justiça (extrínseco à sociedade) e segurança jurídica, c) a consideração de que existem diferenças entre as capacidades argumentativas no momento da criação da norma (desigualdade de forças, dos grupos representativos, no interior do parlamento). No processo legislativo o encaminhamento de um projeto é direito garantido pela Constituição, mais cada tipo de proposta possui um ponto de partida diferente. No caso de projeto de lei ordinária, podem propor esses projetos, os Tribunais Superiores, qualquer deputado ou senador, o procurador-geral da República, as comissões da Câmara e do Senado, o presidente da República, e os próprios cidadãos. É a tramitação comum, que se dedica à elaboração das leis ordinárias. Por se tratar de um processo mais completo, precisa cumprir várias etapas e contar com o rigor e as formalidades necessárias para elaboração de uma lei. O processo legislativo ordinário (comum) é dividido em três fases: introdutória, que é a fase (instauradora ou iniciadora), em que se deflagra o processo de criação da lei, e que faz com que ela tenha início; constitutiva, etapa em que o projeto de lei é discutido, validado e deliberado, iniciando-se com a fase de instrução, ou seja, são feitas análises gerais da proposta, e para isso, é preciso passar por duas comissões, a comissão temática, e a comissão de constituição e justiça (CCJ). A primeira irá avaliar o mérito da proposta, ou seja, as questões materiais e a sua pertinência. Já a CCJ, encarrega-se da verificação dos aspectos constitucionais, legais, jurídicos, regimentares e de técnicas legislativas. A CCJ pode barrar um projeto, caso ele não cumpra alguma dessas especificações; e a deliberativa, quando um projeto é liberado pelas duas comissões, podendo seguir para a discursão e votação na casa em que foi iniciada (Câmara ou Senado). Para que essa sessão se inicie, é necessária maioria absoluta de membros, o chamado quórum de instalação. Já para a aprovação, conta-se com a maioria simples, ou quórum de aprovação. O projeto aprovado na Casa Iniciadora, deve ser encaminhado para a Casa Revisora, ou seja, após a aprovação, na Câmara, precisa ser encaminhado ao Senado, ou vise e versa. A deliberação executiva significa que, assim que é aprovado nas duas Casas, o projeto segue para a etapa de deliberação, ou seja, é encaminhado para a sanção ou veto do presidente da República. A sanção expressa é a total conformidade do presidente com o projeto, manifestando-se através de registro documentado. Já a sanção tácita, é procedimento no qual o presidente recebe o projeto e não se manifesta dentro do prazo determinado de 15 dias. Não havendo discordância, considera-se que o projeto segue para a próxima etapa. Para o veto, há necessidade de justificativa, seja ela jurídica (por inconstitucionalidade) seja pela política (por desacordo com o interesse público). Ele pode ser total ou parcial, neste caso, voltando ao Congresso para análise. O Poder Legislativo poderá derrubar o veto e retornar o projeto para o presidente, ou mantê-lo e arquivar a proposta. No primeiro caso, se o veto for derrubado pelo Congresso e voltar ao Executivo, a lei deverá ser promulgada. Quando se fala nas demais espécies legislativas, no caso das medidas provisórias, sua publicação é realizada pelo presidente da República e passa a ter força de lei a partir desse momento. Com validade de 60 dias, se não forem avaliadas pela Câmara e pelo Senado, dentro desse prazo, deixam de ser válidas, se não houver prorrogação por mais 60 dias. No caso das emendas à constituição, podem vir de um grupo de deputados de, no mínimo 171, ou Senadores de, no mínimo 27, ou pelo presidente da República. Já as leis complementares, fixam normas para a cooperação entre a União, os Estados, Distrito Federal, e os Municípios, conforme a Constituição. O quórum para a provação de projeto de lei complementar é maioria absoluta de cada uma das duas Casas do Congresso (41 senadores e 257 deputados). As leis delegadas são normas jurídicas elaboradas pelo chefe do Poder Executivo, após delegação do Poder Legislativo. A delegação deve ser aprovada em resolução do Congresso Nacional, que especifique seu conteúdo e os termos de seu exercício. A lei delegada não pode versar sobre atos de competência exclusiva do Congresso Nacional; atos de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; matéria reservada à lei complementar; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público e a carreira e a garantia de seus membros; nacionalidade, cidadania e direitos individuais, políticos e eleitorais; planos plurianuais e diretrizes orçamentarias e orçamentos. Os decretos legislativos são espécies normativas que regulam as matérias de competência exclusiva do Poder Legislativo. Por meio de decretos legislativos, o Congresso julga as contas do presidente da República, resolvem definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais, apreciam atos de conceção ou renovação de conceção de emissoras de rádio e televisão, autoriza que o presidente da República se ausente do país por mais de 15 dias. A disciplina as relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias não convertidas em lei, escolhe 2/3 dos ministros do TCU, autoriza referendo e convoca plebiscito e susta atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Por fim, as resoluções são normas jurídicas que regulam matérias de competência privativa das Casas Legislativas, em separado, ou do Congresso Nacional no caso de leis delegadas, além de caráter político, processual, legislativo ou administrativo.

A expressão processo legislativa sugere dúvida, levantada por Manoel Gonçalves Ferreira filho, (2015, p.199) sobre o significado de legislativo no texto constitucional: "referir-se-á esse adjetivo à matéria ou ao sujeito? E se ao sujeito, a qual sujeito, o Poder Legislativo ou Legislador"?. Na realidade, considerando a matéria, no elenco dos objetos do processo legislativo se encontram atos de efeito concreto, como as resoluções, e não se inserem outros de caráter abstrato, como os regimentos internos de cada Casa Legislativa ou dos Tribunais, e, considerando o sujeito. O processo legislativo inclui as emendas à Constituição, que não são elaboradas pelo legislador ordinário, mas pelo poder Constituinte Derivado ou Poder de Revisão, e ainda trata das medidas provisórias elaboradas pelo presidente da República, não obstante a possibilidade de se converterem em lei por manifestação do Legislativo. A palavra processo, embora seja precipuamente empregada para a atividade jurisdicional, a sua adoção para a atividade legiferante denota uma abrangência ampla da expressão, que alcança a noção técnica do modus operandi na elaboração das normas, sem privilegiar as suas formas, e trata ainda das espécies normativas sujeitas ao controle de constitucionalidade quanto a sua elaboração. Assim, se o processo traz no seu âmago a ideia de "atos coordenados que se desenvolvem no tempo e tendem à formação de um ato final, donde decorre a ideia de procedere, ou seja, dirigir-se para uma meta", o processo legislativo constitui esse conjunto de atos, postos em movimento, no exercício da função legislativa (SILVA, 2015, p.26). Nesta perspectiva, o processo legislativo não é exclusivo da função jurisdicional, mas ocorre da presença da lei, da sentença e do ato administrativo.É de importância significativa, como fonte do processo legislativo, o regimento interno das Casas Legislativas. Como esclarece Raul Machado Horta (2015, p. 520-521) ao lado das causas mais gerais, que se alteram o mecanismo do processo legislativo, para entender exigências da nossa época e da nossa sociedade, é necessário anotar a tendência que assinala deslocamento técnico na fonte de regulação do procedimento legislativo. As assembleias políticas sempre detiveram apreciável controle das normas disciplinadoras da formação das leis. As regras regimentais, plásticas ou rígidas, escritas ou consuetudinárias, absorvem largos setores da disciplina legislativa, dando aos regimentos parlamentares singular proteção. A 'fenomenologia ritualística' dos regimentos incorpora normas materialmente constitucionais, exercendo os textos regimentais a tarefa de complementação dos dispositivos constitucionais da elaboração legislativa. Não perderam os regimentos sua matéria específica, nem se lhes deve recusar a titularidade do princípio da auto normatividade, que é peculiar à elaboração regimental. As Constituições contemporâneas constitucionalizaram numerosas normas regimentais, mas este fenômeno de absorção de normas regimentais na Constituição não diminui, como se observou, a importância dos Regimes dos órgãos legislativos. O regime perdeu, em alguns casos, a condição de fonte primária da norma, mas continua sendo o texto responsável pelo desdobramento das normas constitucionais, na sua função de relevante fonte do Direito Parlamentar. O Regimento poderá assegurar a eficiência do processo legislativo pela supressão da morosidade, que entorpece e desprestigia as deliberações legislativas. A organização dos trabalhos, mediante programas, calendários e esquemas de trabalho; a fixação da duração dos discursos - o Regulamento da Câmara dos Deputados da Itália dispõe que a leitura de um discurso não poderá exceder a trinta minutos (art. 39.4); o debate limitado; a organização da Ordem do Dia, são soluções regimentais adotadas para preservar a eficiência e o rendimento do poder Legislativo.

Palavras-chave: Processo legislativo. Poder Legislativo. Competências legislativas